Oleh T. Rubby Irfansyah, SHI, MHum.
Kebakaran hutan dan lahan (karhutla) merupakan persoalan lingkungan yang berulang di Indonesia dan memiliki dimensi ekologis, sosial, ekonomi, kesehatan, serta hukum. Karhutla tidak hanya menyebabkan hilangnya tutupan hutan dan kerusakan keanekaragaman hayati, tetapi juga menghasilkan pencemaran udara, emisi gas rumah kaca, gangguan kesehatan masyarakat, serta kerugian ekonomi. Persoalan karhutla menjadi semakin kompleks ketika kebakaran terjadi pada ekosistem gambut karena api dapat menyebar di bawah permukaan tanah dan sulit dipadamkan. Penelitian ini bertujuan menganalisis kerangka regulasi penanggulangan kebakaran hutan dan lahan di Indonesia serta menilai tantangan implementasinya. Penelitian menggunakan metode hukum normatif dengan pendekatan perundang-undangan dan konseptual. Hasil analisis menunjukkan bahwa Indonesia telah memiliki kerangka hukum yang relatif komprehensif, antara lain Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup sebagaimana telah diubah terakhir melalui Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023, Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan, Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2014 tentang Perkebunan, Peraturan Pemerintah Nomor 4 Tahun 2001, regulasi perlindungan ekosistem gambut, serta Instruksi Presiden Nomor 3 Tahun 2020. Meskipun demikian, efektivitas regulasi sangat bergantung pada pengawasan, koordinasi antarlembaga, kepatuhan pelaku usaha, pemberdayaan masyarakat, dan konsistensi penegakan hukum. Pengendalian karhutla karena itu perlu bergeser dari paradigma reaktif berupa pemadaman menuju tata kelola preventif berbasis ekosistem, masyarakat, teknologi peringatan dini, dan pertanggungjawaban hukum yang efektif.
Kata kunci: kebakaran, karhutla, regulasi, hukum, gambut.
Indonesia merupakan negara dengan kawasan hutan tropis dan ekosistem gambut yang memiliki fungsi strategis bagi keseimbangan lingkungan. Hutan berfungsi sebagai habitat keanekaragaman hayati, penyimpan karbon, pengatur tata air, sekaligus sumber penghidupan masyarakat. Namun, fungsi tersebut menghadapi ancaman serius dari kebakaran hutan dan lahan.
Karhutla berbeda dari bencana lingkungan yang semata-mata bersifat alamiah. Dalam berbagai peristiwa, kebakaran berkaitan dengan interaksi antara kondisi iklim, kekeringan, karakteristik lahan, perubahan penggunaan lahan, serta aktivitas manusia. Pembukaan dan pengolahan lahan menggunakan api menjadi salah satu persoalan yang mendapat perhatian khusus dalam regulasi Indonesia.
Dampak karhutla juga tidak berhenti pada kawasan yang terbakar. Asap dapat menyebar ke wilayah yang sangat luas, menurunkan kualitas udara, mengganggu kesehatan masyarakat, transportasi, pendidikan, serta aktivitas ekonomi. Kebakaran pada lahan gambut menghasilkan persoalan lebih berat karena lapisan gambut yang mengering dapat terbakar hingga ke bawah permukaan tanah. Penjelasan PP Nomor 57 Tahun 2016 bahkan menempatkan persoalan kebakaran gambut sebagai salah satu alasan penting penguatan tata kelola ekosistem gambut.
Oleh karena itu, karhutla harus dilihat tidak hanya sebagai persoalan kebencanaan, melainkan juga persoalan tata kelola lingkungan dan hukum. Pertanyaan pentingnya bukan sekadar bagaimana memadamkan kebakaran, tetapi bagaimana hukum mencegah kebakaran, menentukan tanggung jawab, dan memastikan setiap pihak menjaga wilayah yang berada dalam penguasaannya.
Artikel ini membahas pertanyaan utama: bagaimana kerangka regulasi karhutla di Indonesia terhadap tata kelola, agar dapat meningkatkan efektivitas pencegahan karhutla.
Penelitian ini menggunakan metode yuridis normatif atau penelitian hukum doktrinal. Pendekatan yang digunakan meliputi pendekatan perundang-undangan (statute approach) dan pendekatan konseptual (conceptual approach).
Bahan hukum primer terdiri atas undang-undang dan regulasi yang berkaitan dengan perlindungan lingkungan hidup, kehutanan, perkebunan, ekosistem gambut, serta penanggulangan karhutla. Bahan hukum sekunder berupa literatur akademik mengenai kebakaran hutan, tata kelola lingkungan, penegakan hukum lingkungan, dan pembangunan berkelanjutan.
Analisis dilakukan secara deskriptif-analitis dengan mengidentifikasi struktur regulasi, kewajiban para aktor, pola penegakan hukum, serta kesenjangan antara norma dan pelaksanaannya.
Karhutla dapat dipahami sebagai peristiwa terbakarnya kawasan hutan dan/atau lahan yang menyebabkan kerusakan terhadap fungsi ekologis maupun sosial-ekonomi suatu wilayah. Dalam perspektif lingkungan, dampak tersebut setidaknya mencakup kerusakan vegetasi, kematian flora dan fauna, penurunan kualitas tanah, gangguan hidrologi, peningkatan emisi karbon, serta pencemaran udara.
Karhutla pada ekosistem gambut memiliki karakteristik khusus. Gambut menyimpan material organik dalam jumlah besar. Ketika kondisi hidrologisnya terganggu dan gambut menjadi kering, bahan organik tersebut mudah terbakar. Api dapat merambat di bawah permukaan sehingga pemadaman menjadi lebih sulit.
Hal ini menunjukkan bahwa pendekatan pemadaman saja tidak cukup. Pengendalian karhutla harus dimulai dari pengelolaan bentang alam, perlindungan fungsi hidrologis gambut, pengendalian pembukaan lahan, kesiapsiagaan masyarakat dan pelaku usaha, serta sistem deteksi dini.
Dalam kerangka tata kelola lingkungan, terdapat tiga aktor utama: negara, pelaku usaha, dan masyarakat. Pemerintah berfungsi menetapkan norma, melakukan pengawasan, mengoordinasikan pencegahan dan penanggulangan, serta melakukan penegakan hukum. Pelaku usaha wajib menjalankan kegiatan dengan prinsip kehati-hatian serta menyediakan sumber daya pengendalian kebakaran. Masyarakat sekaligus merupakan kelompok yang harus dilindungi dan aktor penting dalam sistem pencegahan berbasis lokal.
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup merupakan fondasi utama hukum lingkungan di Indonesia. Undang-undang tersebut tetap berlaku tetapi telah mengalami perubahan, termasuk melalui Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023 tentang Cipta Kerja.
Salah satu norma penting dalam konteks karhutla adalah larangan melakukan pembukaan lahan dengan cara membakar sebagaimana diatur dalam Pasal 69 UU PPLH. Undang-undang ini juga menyediakan tiga jalur pertanggungjawaban, yaitu administratif, perdata, dan pidana.
Keberadaan beberapa jalur tersebut menunjukkan bahwa kebakaran hutan dan lahan dapat menghasilkan konsekuensi hukum yang berbeda sesuai dengan karakter perbuatan, akibat lingkungan, tanggung jawab pelaku, serta bukti yang ditemukan dalam proses penegakan hukum.
Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan menjadi landasan penting dalam perlindungan kawasan hutan dan telah beberapa kali mengalami perubahan. Regulasi kehutanan secara prinsip melarang tindakan pembakaran hutan di luar kondisi yang dibenarkan menurut ketentuan hukum.
Pengaturan kehutanan penting karena karhutla bukan hanya menyebabkan pencemaran, tetapi juga dapat merusak fungsi kawasan hutan dan menghilangkan sumber daya hayati di dalamnya.
UU Nomor 39 Tahun 2014 tentang Perkebunan juga memberikan pengaturan yang sangat relevan. Pasal 56 secara tegas menyatakan bahwa pelaku usaha perkebunan dilarang membuka dan/atau mengolah lahan dengan cara membakar.
Selain itu, pelaku usaha diwajibkan memiliki sistem, sarana, dan prasarana pengendalian kebakaran lahan dan kebun. Dengan demikian, tanggung jawab perusahaan tidak baru muncul setelah kebakaran terjadi. Pelaku usaha memiliki tanggung jawab preventif untuk membangun kapasitas pencegahan dan pengendalian kebakaran sejak awal.
PP Nomor 4 Tahun 2001 tentang Pengendalian Kerusakan dan/atau Pencemaran Lingkungan Hidup yang Berkaitan dengan Kebakaran Hutan dan/atau Lahan merupakan salah satu regulasi yang secara khusus mengatur persoalan karhutla.
Peraturan tersebut masih berstatus berlaku dan mengatur aspek pencegahan, penanggulangan, pemulihan serta pembagian tanggung jawab dalam pengendalian dampak kebakaran.
Keberadaan PP ini penting karena menempatkan karhutla sebagai persoalan pencemaran dan kerusakan lingkungan, bukan semata-mata kejadian kebencanaan.
Perlindungan gambut diatur antara lain melalui PP Nomor 71 Tahun 2014 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Ekosistem Gambut yang kemudian diubah dengan PP Nomor 57 Tahun 2016.
Penguatan regulasi gambut berkaitan erat dengan pengalaman kebakaran besar. Penjelasan PP Nomor 57 Tahun 2016 menyebut bahwa hingga Oktober 2015 kebakaran hutan dan lahan mencapai sekitar 1,7 juta hektare dan menggarisbawahi besarnya persoalan kebakaran pada lahan gambut.
Kebijakan gambut karena itu berorientasi tidak hanya terhadap penggunaan lahan, tetapi juga pemeliharaan fungsi hidrologis. Pencegahan pengeringan gambut merupakan bagian yang sangat penting dalam pengendalian risiko kebakaran.
Instruksi Presiden Nomor 3 Tahun 2020 tentang Penanggulangan Kebakaran Hutan dan Lahan menjadi instrumen koordinasi lintas kementerian, lembaga, pemerintah daerah, TNI, Polri serta pihak terkait lainnya.
Inpres ini berlaku sejak 28 Februari 2020 dan menggantikan Instruksi Presiden Nomor 11 Tahun 2015.
Instruksi tersebut menunjukkan bahwa penanganan karhutla memerlukan pendekatan lintas sektor. Pemerintah daerah antara lain diarahkan untuk membangun sistem penanggulangan, mengoptimalkan fungsi badan penanggulangan bencana daerah, mengalokasikan anggaran serta memastikan pelaku usaha memiliki sumber daya untuk menghadapi kebakaran.
Secara konseptual, pengendalian karhutla dapat dibagi menjadi tiga tahap.
Pertama, pencegahan. Pencegahan merupakan tahap paling penting karena biaya ekologis dan ekonomi pemadaman jauh lebih besar dibandingkan pengurangan risiko sebelum kebakaran terjadi. Pencegahan dapat dilakukan melalui patroli terpadu, pemantauan titik panas, pengelolaan bahan bakar vegetasi, pembukaan lahan tanpa bakar, pembangunan infrastruktur air, perlindungan gambut serta pendidikan masyarakat.
Regulasi teknis pengendalian karhutla bahkan memasukkan pemberdayaan masyarakat, penyadartahuan, pengurangan risiko, kesiapsiagaan, peringatan dini dan patroli sebagai bagian penyelenggaraan pencegahan.
Kedua, penanggulangan dan pemadaman. Ketika kebakaran terjadi, respons harus dilakukan sedini mungkin. Pemadaman darat merupakan instrumen dasar, sedangkan pemadaman udara dapat digunakan sesuai kebutuhan dan kondisi lapangan.
Ketiga, pemulihan. Setelah kebakaran, penanganan tidak dapat berhenti ketika api padam. Ekosistem yang rusak memerlukan rehabilitasi atau restorasi untuk mengembalikan fungsi ekologisnya.
Dengan demikian, paradigma penanggulangan yang ideal adalah:
pencegahan → deteksi dini → respons cepat → penegakan hukum → pemulihan ekosistem.
Penegakan hukum karhutla dapat ditempuh melalui pendekatan administratif, perdata, dan pidana.
Sanksi administratif penting karena pemerintah tidak harus selalu menunggu terjadinya tindak pidana. Ketidakpatuhan terhadap kewajiban lingkungan dapat direspons melalui instrumen pengawasan dan sanksi administratif sesuai peraturan yang berlaku.
Pada tingkat teknis, Permen LHK Nomor 14 Tahun 2024 mengatur penyelenggaraan pengawasan dan sanksi administratif di bidang lingkungan hidup.
Orientasi sanksi administratif bukan hanya menghukum, tetapi mendorong pemulihan kepatuhan dan mencegah kerusakan yang semakin besar.
Hukum lingkungan juga memungkinkan tuntutan ganti kerugian dan tindakan tertentu terhadap pihak yang bertanggung jawab atas kerusakan lingkungan.
Dalam konteks karhutla, instrumen perdata mempunyai nilai strategis karena kerugian akibat kebakaran sering kali tidak hanya dialami individu tetapi juga berupa kerusakan ekosistem.
Pidana berfungsi sebagai instrumen terakhir sekaligus memberikan efek jera terhadap pembakaran yang memenuhi unsur tindak pidana.
Namun efektivitas pidana sangat tergantung pada pembuktian. Penegak hukum perlu mampu menghubungkan lokasi kebakaran, perbuatan atau kelalaian, pihak yang memiliki kewenangan mengendalikan area, kerusakan lingkungan, dan pertanggungjawaban pelaku.
Karena karhutla dapat melibatkan individu maupun badan usaha, penegakan hukum juga harus mampu menghadapi struktur pertanggungjawaban korporasi.
Persoalan utama karhutla Indonesia sesungguhnya bukan semata-mata kekurangan regulasi. Indonesia telah memiliki instrumen hukum yang relatif luas. Tantangan lebih besar terletak pada implementasinya.
Pertama adalah fragmentasi kewenangan. Pengelolaan hutan, perkebunan, lingkungan, kebencanaan dan pemerintahan daerah melibatkan banyak institusi. Tanpa koordinasi yang jelas, terdapat risiko tumpang tindih kewenangan.
Kedua adalah ketidakseimbangan antara penanggulangan dan pencegahan. Kebijakan publik sering memperoleh perhatian besar ketika kebakaran telah meluas. Padahal investasi pada pencegahan, patroli, pengelolaan gambut dan pemberdayaan masyarakat dapat menghasilkan manfaat yang lebih berkelanjutan.
Ketiga adalah pengawasan korporasi dan konsesi. Pelaku usaha yang mengelola area luas seharusnya mempunyai sistem pencegahan kebakaran yang proporsional dengan tingkat risiko wilayahnya.
Keempat adalah persoalan sosial ekonomi masyarakat. Larangan membakar perlu disertai alternatif teknologi dan pembiayaan pembukaan lahan tanpa bakar. Regulasi yang hanya berorientasi pada larangan tanpa menyediakan pilihan yang realistis berisiko menghadapi persoalan implementasi di tingkat lokal.
Kelima adalah perubahan iklim dan cuaca ekstrem. Musim kering panjang dapat meningkatkan kerentanan wilayah terhadap kebakaran. Karena itu, sistem pengendalian harus semakin berbasis data iklim dan prediksi risiko.
Salah satu perubahan paradigma yang diperlukan adalah berpindah dari pendekatan fire fighting menuju fire prevention.
Fire fighting menempatkan pemerintah dalam posisi reaktif: api muncul, baru sumber daya dikerahkan. Sementara paradigma fire prevention bekerja sejak sebelum munculnya api.
Model tersebut dapat dibangun dengan lima unsur:
Deteksi dini – pencegahan berbasis desa – tata kelola gambut – kepatuhan korporasi – penegakan hukum.
Pemantauan titik panas melalui satelit dapat menjadi alat identifikasi dini, tetapi informasi tersebut harus diikuti verifikasi lapangan dan respons yang cepat. Data tidak mempunyai nilai pencegahan jika tidak berujung pada tindakan.
Masyarakat juga harus ditempatkan sebagai aktor utama. Program seperti Masyarakat Peduli Api dan patroli berbasis desa dapat dikembangkan lebih jauh menjadi sistem tata kelola risiko berbasis komunitas.
Secara normatif, struktur regulasi Indonesia dapat dikatakan relatif memadai. Namun terdapat persoalan yang dapat disebut implementation gap, yaitu jarak antara norma hukum dan realitas di lapangan.
Di satu sisi, hukum melarang pembakaran dan mewajibkan pengendalian kebakaran. Di sisi lain, karhutla tetap berulang. Kondisi tersebut menunjukkan bahwa efektivitas hukum tidak hanya ditentukan oleh beratnya ancaman sanksi.
Efektivitas regulasi dapat dirumuskan secara sederhana:
Regulasi efektif = norma yang jelas + pengawasan + kapasitas institusi + kepatuhan + penegakan hukum + partisipasi masyarakat.
Apabila salah satu unsur tersebut lemah, keberadaan regulasi tidak otomatis menghentikan karhutla.
Selain itu, kebijakan karhutla harus membedakan antara kebakaran yang terkait dengan aktivitas usaha skala besar, kelalaian, pembakaran disengaja, serta praktik tradisional masyarakat dalam kondisi tertentu. Pendekatan hukum yang terlalu seragam dapat mengabaikan konteks sosial.
Karena itu, prinsip keadilan ekologis perlu masuk dalam tata kelola karhutla. Beban pencegahan dan pertanggungjawaban seharusnya proporsional dengan kemampuan aktor, luas wilayah yang dikuasai, tingkat risiko aktivitas, serta dampak lingkungan yang ditimbulkan.
Penguatan tata kelola karhutla sebaiknya dilakukan melalui integrasi regulasi dan basis data antarinstansi. Informasi titik panas, konsesi, tutupan lahan, karakteristik gambut dan hasil patroli perlu diintegrasikan agar proses pengawasan dan penegakan hukum lebih cepat.
Pemerintah juga perlu memperkuat indikator kinerja berbasis pencegahan. Keberhasilan kebijakan tidak semestinya diukur terutama dari jumlah operasi pemadaman, tetapi dari kemampuan menekan kejadian kebakaran serta luas area yang terbakar.
Untuk wilayah gambut, pendekatan hidrologis harus menjadi prioritas. Pembasahan kembali, pengelolaan muka air dan restorasi ekosistem perlu ditempatkan sebagai bagian dari kebijakan pencegahan kebakaran.
Pelaku usaha perlu diwajibkan membangun sistem manajemen risiko kebakaran yang dapat diaudit. Kepemilikan sarana tidak cukup; harus diuji apakah personel, prosedur operasional dan alat benar-benar berfungsi.
Pada tingkat masyarakat, kebijakan pembukaan lahan tanpa bakar harus dibarengi dukungan teknologi, peralatan, pendampingan dan insentif ekonomi.
Terakhir, penegakan hukum perlu diarahkan tidak semata-mata untuk menghukum setelah kebakaran, tetapi menciptakan deterrent effect agar pelaku usaha maupun individu mempunyai insentif kuat untuk melakukan pencegahan.
Kebakaran hutan dan lahan merupakan persoalan lingkungan multidimensional yang tidak dapat diselesaikan hanya melalui pemadaman. Karhutla berhubungan dengan pengelolaan hutan, perkebunan, gambut, tata ruang, perilaku masyarakat, aktivitas korporasi, kebencanaan dan perubahan iklim.
Indonesia telah memiliki kerangka regulasi yang cukup luas, terutama melalui UU Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup, UU Kehutanan, UU Perkebunan, PP Nomor 4 Tahun 2001, regulasi perlindungan gambut serta Instruksi Presiden Nomor 3 Tahun 2020.
Permasalahan utama terletak pada bagaimana regulasi tersebut diimplementasikan secara konsisten. Karena itu, tata kelola karhutla harus bergerak dari paradigma pemadaman menuju pencegahan. Pengelolaan gambut, sistem peringatan dini, partisipasi masyarakat, tanggung jawab korporasi, pengawasan serta penegakan hukum harus ditempatkan dalam satu sistem yang terintegrasi.
Karhutla pada akhirnya bukan hanya persoalan api, melainkan persoalan bagaimana negara, dunia usaha dan masyarakat mengelola sumber daya alam secara bertanggung jawab. Keberhasilan Indonesia mengendalikan karhutla akan sangat ditentukan oleh kemampuan menjadikan hukum lingkungan bukan sekadar aturan tertulis, tetapi instrumen nyata dalam menjaga keberlanjutan ekosistem dan hak generasi mendatang atas lingkungan hidup yang baik dan sehat.
Republik Indonesia. (1999). Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan.
Republik Indonesia. (2001). Peraturan Pemerintah Nomor 4 Tahun 2001 tentang Pengendalian Kerusakan dan/atau Pencemaran Lingkungan Hidup yang Berkaitan dengan Kebakaran Hutan dan/atau Lahan.
Republik Indonesia. (2009). Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup.
Republik Indonesia. (2014). Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2014 tentang Perkebunan.
Republik Indonesia. (2014). Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2014 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Ekosistem Gambut.
Republik Indonesia. (2016). Peraturan Pemerintah Nomor 57 Tahun 2016 tentang Perubahan atas Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2014 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Ekosistem Gambut.
Republik Indonesia. (2020). Instruksi Presiden Nomor 3 Tahun 2020 tentang Penanggulangan Kebakaran Hutan dan Lahan.
Republik Indonesia. (2023). Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2022 tentang Cipta Kerja Menjadi Undang-Undang.
Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan Republik Indonesia. (2024). Peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan Nomor 14 Tahun 2024 tentang Penyelenggaraan Pengawasan dan Sanksi Administratif Bidang Lingkungan Hidup.
APA: Irfansyah, TR, "Kebakaran Hutan dan Lahan di Indonesia: Analisis Regulasi, Penegakan Hukum, dan Strategi Pencegahan Berkelanjutan", in KABIRA, (Medan: Yayasan Konservasi Biru Hijau, 2026)